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摘要:本文通过梳理与海南省冷链物流发展相关的政策文本,首先归纳出海南省冷链物流发展的四大政策目标:一是以农业升级、农民增收、农垦系统改革为代表的三农发展目标;二是以物流业、服务业、医药业为代表的产业升级目标;三是平抑农副产品价格的目标;四是以疫苗冷链系统建设为主的疾病防治目标。针对该政策目标体系存在的体系不完善、政策保障措施缺乏和区域特色不足等问题,提出改善建议。


海南省作为中国纬度最低的省份,处于热带地区,全年平均气温在22-26度之间,是中国平均气温最高的省份。还有,海南省四面环海,与其他地区的产品流通主要通过海运和空运的方式进行。特殊的经济区位加上国际旅游岛建设的时代背景,同其他省份相比,冷链物流的发展对海南省有着更为重大和特殊的意义。作为实现区域发展目标的的重要手段,冷链物流政策体系在海南省具有自身的特色,表现在政策目标、基本理念、政策类型和政策措施等方面。

根据2001年国家标准《物流术语》对于冷链物流的定义:“保持新鲜食品及冷冻食品等的品质,使其在从生产到消费的过程中,始终处于低温状态的配有专门设备的物流网络”,这构成了冷链物流的基本概念。冷链物流政策则是以政府为主的公共机构,在一定时期为了实现特定的目标,通过政策成本与政策效果的比较,对社会公私行为所做出的有选择性的约束和指引,它通常表现为一系列的与冷链物流发展相关法令、条例、规定、规划、计划、措施、项目等。本文以海南省近十年来颁布的冷链物流发展政策文本为研究材料,通过对50份文本进行分析归纳,厘清了海南省冷链物流政策目标的基本内容。

一、海南省发展冷链物流的政策目标

1.三农发展目标

经过对筛选过的政策文本内容进行梳理后发现,冷链物流发展作为实现政策目标的措施时,在三农政策中出现的频次最多,三农发展也成为了冷链物流建设最主要的政策目标,具体内容如下:

(1)将发展冷链物流作为农业产业升级的手段。海南省农业厅于2009年和2010年颁布了《2008年工作情况和2009年工作思路》和《2009年海南农业亮点和2010年工作重点》,分别将加强冷链物流建设作为促进农产品加工转化增值和夯实现代农业基础的重要措施。这种目标和也是我国大多数地区冷链物流发展的农业发展目标。与此同时,海南省的农业升级目标呈现出了鲜明的地方特色。例如,2008年12月26日,海南省第五届委员会第四次全体会议将加快鲜活农产品冷链物流系统建设作为推进热带特色农业发展的必要条件。2011年6月2日,海南省人民政府办公厅颁布的《关于福德省热带作物产业的发展意见》,将冷链物流发展和热带农业发展之间的关系具体化,将冷链基础设施建设作为扶持农民专业合作组织和加强热带农产品市场营销水平的重要手段,贯通了农产品的生产和流通环节。由于自身丰富的海洋渔业资源,海南省还特别重视通过冷链物流发展来促进现代渔业发展。2016年12月19日,海南省人民政府颁布了《关于福德代渔业发展的意见》,首先指出将以合作方式推进水产品冷链物流体系建设来推进海口、三亚等重点渔区的水产交易市场建设;同时指出打造面向东盟各国的水产品冷链物流体系,促进水产品对外贸易。

(2)将发展冷链物流作为农民增收的手段。2013年7月24日,海南省人民政府办公厅发布了《关于福德展林下经济促进农民增收的实施意见》,意见提出“建立健全覆盖林下经济产品收集、加工、运输、销售各环节的冷链物流体系”的任务,以此来达到促进产品流通贸易并最终实现农民增收。2016年4月9日,中共海南省委和海南省人民政府颁布了《关于福德贫攻坚战的实施意见》,将农产品冷链物流建设作为实现精准扶贫战略的重要手段。

(3)将发展冷链物流作为农垦系统改革的政策措施。由于历史原因,农垦系统在海南三农发展中占有重要地位,为解决海南农垦系统发展中存在的若干问题,2015年12月18日,中国海南省委省政府颁布了《关于福德一轮海南农垦改革发展的实施意见》,在加大农垦改革发展的支持力度方面,将农产品冷链物流建设作为重点项目加以扶持。

2.产业升级目标

实施产业政策就是对各个产业的发展状况进行主动地调整,使之符合国家实现宏观经济管理和经济发展战略的需要。2010年以来,冷链物流发展成为了实现产业政策目的的重要措施,这一点在海南省人民政府在2011年4月12日颁布的《关于福德业转移的实施意见》中得到体现。在日后出台的产业升级政策文本中,其涉及的产业范畴除了前文提到的农业之外,还包括物流业、服务业、医药业等,都是海南省国际旅游岛建设期间的重点产业,具有鲜明的区域特征。

(1)政府将冷链物流发展作为发展现代物流产业的必要措施。2015年9月,海南省人民政府颁布的《海南省总体规划(2015-2030)纲要》将现代物流业作为新时期重点发展的十二类产业之一,而农产品和医药冷链物流建设则作为发展现代物流业的手段。随后,省政府又陆续颁布了的更为具体的行业规划和发展模式,进一步凸显了冷链物流发展在物流业振兴中的重要性。2016年4月19日,海南省人民政府颁布了《关于福德南省促进快递业发展实施方案的通知》,通知将冷链快递等技术装备的研发应用作为培育和壮大快递企业的政策措施。2016年10月28日颁布的《关于福德进“互联网++流通”行动计划的实施意见》将“进一步完善和建设以海口、三亚、儋州、琼海、东方、澄迈、琼中等市县为重点的冷链物流中心,构建集商流、物流、信息流为一体化的农产品冷链物流服务体系”作为加强智慧流通基础设施建设的重要内容,从而通过“互联网++流通”的方式推进我省物流产业的创新发展。

(2)政府将冷链物流发展作为促进我省现代服务业升级的政策措施,并将推进国际旅游岛建设作为产业升级的最终目的。2010年1月16日,海南省人民政府颁布了《贯彻国务院关于福德南国际旅游岛建设发展若干意见加快发展现代服务业的实施意见》,意见提出以琼北大型农产品批发市场为重点,建设多元化投资的冷链物流体系。2014年5月19日,省商务厅、财政厅、旅游发展委员会颁布的《关于福德2014年省服务业发展专项资金建设类项目申报工作的通知》将冷链物流作为资金扶持的重点建设项目,形成了同通过冷链物流发展促进服务业升级的配套政策。

(3)政府将冷链物流建设作为医药产业健康发展的重要举措。2015年,海南省医药产业总产值达到了150亿元,在海南省办公厅颁布的《关于福德南省医药产业“十三五”发展规划指导意见的通知》中,2020年海南省医药产业产值的发展目标为300亿元。为推进医药产业发展,2016年9月18日,海南省人民政府办公厅颁布的《印发海南省关于福德药产业健康发展实施意见的通知》将为南山医药专业化冷链物流体系作为创新药品流通模式的重要手段。

3.平抑物价目标

根据《海南省统计年鉴(2016)》显示,2015年海南省城镇人均可支配收入为26356元,在我国处于中游水平。而根据海南省物价局发布的省综合食品价格指数可以发现,海南省的农副产品价格在我国处于较高水平。这种工资物价水平的不对等影响了广大人民生活水平的提升,政府也出台了相关政策平抑物价,冷链物流发展也作为实现稳定物价目标的政策措施出现。

在国际旅游岛建设初期,海南省人民政府陆续出台了同各国冷链物流发展来保供稳价的相关政策。最早在2011年11月15日,海南省人民政府颁布了《关于福德前保供稳价工作的通知》,提出各级政府应加大对农产品冷链物流设施建设的支持力度并给与省财政支持的政策措施。随后在2012年8月9日,海南省人民政府办公厅颁布了《关于福德南省农副产品平价商店建设与管理试行办法的通知?》,通知提出以扶持发展冷链物流来做好城市平价商店的商品储备和形成与生产基地的产销对接以降低成本,最终达到平抑物价的目的。

4.疫病防治目标

冷链物流发展最早的政策目标就是为了加强海南省免疫工作,早在2006年9月,海南省人民政府办公厅发布了《关于福德染病预防控制工作的通知》,通知提出省级财政负责全省疫苗冷链设备采购,市县级财政负责疫苗冷链运转,给予疫苗冷链物流经费保障。2012年2月28日,海南省人民政府颁布的《关于福德南省妇女发展规划和海南省儿童发展规划的通知》将加强疫苗冷链系统建设和维护作为防治儿童疾病的重要举措,并在2017你那将其列入省委省政府为海南百姓办好的17件民生实事之一。

除人类疫病防治之外,海南省人民政府办公厅2013年7月12日颁布的《关于福德南省中长期动物疫病防治规划(2012-2020年)的通知》将动物疫苗冷链系统列为提升省中长期动物疫病防治工作的重点项目进行建设。

二、海南省冷链物流发政策目标体系的不足之处

与国家冷链物流发展政策目标相比,海南省冷链物流发展政策目标具有相似性,比如将冷链物流建设作为三农发展、产业升级等目标的手段。与此同时,由于种种原因,海南省冷链物流发展的政策目标体现出一些不足之处。

1.政策目标体系不够完善,既有政策目标缺乏相关子目标的支撑。以三农发展目标为例,海南省相关政策直接将冷链物流建设作为农业升级和农民增收的措施,对于这两个目标的实现过程缺乏相关政策支撑。而在国家的同类政策体系中,将农业升级这一目标分解为加强农产品流通体系、增强农业组织竞争力等子目标,再提出冷链物流发展如何促进子目标实现的政策措施。这样的政策安排增加了政策目标的渐进性,有利于最终目标的实现。

2.实现政策目标的冷链物流发展的政策保障措施缺乏。虽然海南省发展冷链物流的需求非常迫切,但和我国发达地区相比,还不具备完全通过市场方式发展冷链物流产业的客观条件。所以在冷链物流发展的初期阶段,政府扶持非常必要。与国家对于冷链物流发展的保障措施相比,海南省对于冷链物流发展的扶持手段还局限于简单的资金支持层面。而冷链物流在海南省的发展缺乏的不仅是资金,更包括相关的技术支撑、土地保障、行业标准、知识产权保护等层面,海南省在这些方面的支撑政策还很欠缺。

3.冷链发展政策目标的区域特色有所缺乏。虽然海南省出台了一些有通过冷链物流建设促进热带农业、海洋渔业、旅游业发展的政策,但这不足以完全凸显海南省的经济、社会、文化的发展特色。例如,海南省丰富的海洋水产需要通过冷链建设促进水产加工业的发展来创造更多的产业附加值;海南省区域发展的不均衡也需要将冷链物流发展作为缩小地区之间收入差距的重要手段。但迄今为止,冷链物流发展的政策目标并未将这些地方经济急需解决的问题囊括在内。

三、结论和建议

综上所述,海南省冷链物流发展的政策体系还需要进一步完善,而政策完善的出发点便是政策目标体系的进一步发展,这就要求地方政府要关注政策目标体系的完善性、特色性以及保障政策目标实现的配套政策。

1.在政策制订上,地方政府不但要关注总体目标,更要关注实现总体目标的子目标的设定,并将冷链物流发展和这些子目标联系福德,建立完整的政策目标体系。由于海南省冷链物流发展基础薄弱、发展水平低下,冷链物流建设可能无法直接促成四大总体目标的实现,因此建立过渡性的政策子目标就显得尤为必要,这也是落实总体目标的有效举措。在三农发展方面,海南省应制定冷链物流发展的农产品流通体系建设目标、农业组织竞争力加强目标的相关政策;在产业升级方面,海南省应针对相关产业供应链条和分销渠道链条中存在的流通成本过高、原材料和产品损耗率过大等问题,提出解决这些问题的具体政策目标;在平抑物价方面,海南省应针对农副产品流通中存在的因冷链物流建设不足导致成本上升问题,从降低流通成本的仓储、运输等环节的改进出发树立政策子目标;在疫病防治方面,相关部门应针对疫苗和药品在流通过程中可能发生污染的每个阶段,建立完善全流通环节的子目标。

2.政策目标的设定一定要立足于解决海南省发展过程中面临的重要问题,使冷链物流发展在海南省经济社会的总体发展中起到重要的作用。在自然条件、地理位置、经济发展水平、社会文化等各方面,海南省都具有自身的特性,这也构成了海南冷链物流发展政策目标设定的外部环境,所以其政策目标要进一步凸显地方特色和地方发展的需要。例如,海南省的热带气候、岛屿位置和对热带农业、海洋渔业的依赖,决定了该地冷链物流发展的农业振兴目标的实现应该比我国其他地区更为迫切。还有,海南省目前处于国际旅游岛建设的关键阶段,如何将冷链物流发展和国家旅游岛建设的目标进一步结合起来,也是政府未来重点考虑的问题。

3.政府要关注海南省冷链物流发展的现实情况,探索冷链物流发展中存在的市场不完善,并思考政府在其中发挥的作用,从而制订相关保障政策支撑政策目标的实现。冷链物流体系的建设需要极高的资金和技术投入,而其配送的主要产品为农产品代表的生鲜物品。这也就意味着仅靠农民自身和民营资本很难建立实现政策目标的冷链物流体系。对此,政府应通过制定政策,将冷链物流发展作为农业基础设施建设的重要内容进行扶持。扶持的方面不能仅仅局限在资金上,更应该包括技术和研发支持、冷链物流建设用地保障、行业标准的设定和知识产权的保护等方面。只有这样,政策目标的实现才有现实基础。

注释:

①海南省人民政府2010-2015年颁布的《关于福德引导民间投资健康发展的实施意见》等文件均提出鼓励官方和民间资本投资冷链物流系统。

参考文献:

[1]徐宏峰等.冷链物流研究现状及未来的发展趋势[J].生态经济,2012(5).

[2]原惠群.低碳时代我国农产品冷链物流发展的障碍与思考[J].开发研究,2012(5).

[3]王之泰.冷链——从思考评述到定义[J].中国流通经济,2010(9).

[4]吴鸣.公共政策的经济学分析[M].长沙:湖南人民出版社,2004.

作者: 三亚学院 上海社会科学院经济研究所 黄晓野  来源: 《港口经济》2017年第5期

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